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倪春纳:“金主政治”是如何形成的

 

20164月,华盛顿爆发了声势浩大的“民主之春”运动,抗议美国选举中的金钱政治。“民主之春”充分暴露出美国选举制度的弊病,成为国内外学者批判美国“金主政治”的有力例证。然而,对美国如何从西方话语中的“民主灯塔”上坠落,沦为“金主政治”的典范,他们却鲜有思考。事实上,自20世纪70年代肇始的竞选资金改革,对美国政治的这一变化起到了直接的推动作用。在这场以国会和最高法院为对垒双方的长达40余年的漫长“拉锯战”中,国会制定的规制竞选资金的法律条款逐渐被最高法院推翻,最终导致了美国选举制度在“金主政治”的深渊中越陷越深。

一、打开潘多拉魔盒:“巴克利诉瓦莱奥案”

20世纪70年代之前,个人在联邦选举中可以自主决定对候选人的捐献额度,同时制度上的漏洞也使得候选人可以绕过公开竞选捐献来源的要求。1971年,美国国会通过了《联邦竞选法》,对竞选者的媒体广告费用作出了明确限制,并成立了政治行动委员会募集联邦选举的个人捐款。政治行动委员会是一种特殊的助选组织,企业或工会可以通过注册政治行动委员会向联邦候选人提供捐献,并且其“独立支出”(未与候选人协调的支出)不受限制。同年国会还建立了公共资金支持总统选举的制度。“水门事件”爆发后,随着调查的逐渐深入,一系列有关非法捐献和权钱交易的丑闻被披露出来。牛奶企业在尼克松的竞选过程中,向其提供了200万美元的政治捐献。作为回报,尼克松在赢得大选后承诺支持牛奶产品涨价并对牛奶行业实施补贴。当时社会舆论普遍认为,向候选人提供一笔不菲的捐款,就可以买断政治家的投票权或议程设置的影响力(MatthewStreb,RethinkingAmericanElectoralDemocracy,NewYorkandLondon:Routledge,2015,p.182.)。面对竞选中滋生的腐败和避免“金主”通过捐献而过度地影响和操纵选举,国会于1974年对《联邦竞选法》进行了修正,全面地限制了竞选支出和政治捐献。在选举中(包括初选和大选),个人和组织对每位候选人的捐献不得超出1000美元,对政治行动委员会的总捐献不得超出5000美元;个人每年向候选人、政党和政治行动委员会的捐献不得超出25000美元。同时联邦选举委员会要求政治行动委员会必须保持捐献和支出的详细记录,每笔超过250美元的捐献需要公开来源。联邦选举委员会也是1974年修正案中新设立的机构,主要管理选举改革,包括限制竞选捐款、推动竞选捐款公开化以及监督总统选举的公共集资等。

《联邦竞选法》成为美国管理竞选资金的基本法律,后续的一系列竞选资金改革也是从这部法律开始的。1974年国会对《联邦竞选法》的修正遭到了多数共和党人的反对,他们认为竞选捐献是对候选人的一种支持表达,而限制个人的支出等同于限制了个人的自由。不久之后,对竞选支出的限制就开始松绑了,这与美国竞选资金改革历史上具有里程碑意义的“巴克利诉瓦莱奥案”有关。19751月,来自纽约的保守党参议员詹姆斯·巴克利和来自明尼苏达的民主党议员尤金·麦卡锡以及“美国民权同盟”等一些组织,将代表美国联邦政府的联邦选举委员会委员弗朗西斯·瓦莱奥告上地方法庭。他们认为,《联邦竞选法》及其修正案分别侵犯了宪法中“言论自由”和“程序合法”的第一和第五修正案。在被初审法庭驳回之后,该案件最终上诉至联邦最高法院。

19761月,最高法院作出了最终裁决。最高法院认为,限制个人向候选人的捐献属于合宪行为,因为这种做法可以阻止选举腐败或可能出现的腐败。关于言论自由,最高法院认为捐献行为本身而非捐献数额是言论自由的重要表达方式,个人向候选人捐献的金额应该被限定在避免出现贿选的合理范围内,而不能发生“金主”向官员提供金钱换取好处的情形。对个人捐献进行限制之后,公民还可以通过其他途径表达个人观点,如为某种观念或某位候选人进行独立的游说活动。然而,最高法院废除了《联邦竞选法》对国会竞选费用支出的限制条款,取消了个人或组织的“独立支出”或候选人对自己竞选的捐献限制。最高法院认为,抑制腐败并不是限制竞选支出的充分理由,对竞选支出的限制直接抑制了候选人发声的能力。候选人宣扬个人理念需要花钱进行推销和宣传。如果对竞选支出加以限制,那么选民接触候选人的能力就会受到阻碍,进而会导致选票的流失(YasminDawood,CampaignFinanceandAmericanDemocracy,AnnualReviewofPoliticalScience,Vol.18,2015,pp.329-348.)。除此之外,最高法院还作出了一个备受争议的裁决,即对“支持表达广告”(expressadvocacy ads)和“议题支持广告”(issueadvocacyads)作了区分。“支持表达广告”是试图明确说服他人进行某种投票的广告,其中包含特定的词汇,如“请投给”“选他”“不要投给”等;“议题支持广告”是专门设计用于帮助候选人的广告,只要不明确出现“选举谁”或“不选举谁”即可。例如在1996年的国会选举中,劳联—产联组织(AFL-CIO)花费了3500万美元进行电视和广播广告,指责共和党国会新议员为了给富人减税,而减少医疗、教育和环境保护方面的开支,结果导致30多位共和党新议员在寻求连任中落选。最高法院认为,只有支持表达广告在联邦选举委员会的监管范围之内。关于公共资金竞选,最高法院认为,政府可以直接资助政治竞选活动,但是如果候选人不接受公共资金竞选,不得强迫其放弃私人募捐。

最高法院对“巴克利诉瓦莱奥案”的裁决,引起了美国社会关于竞选捐献和支出的广泛争议,在最高法院内部也有不一致的声音。拜伦·怀特大法官支持对捐献和支出采取限制措施,他认为,对政治候选人的捐献可能违法并产生不良后果:它可能会用于达成一种明示或默契,即候选人一旦赢得选举,金主就会获得政治上的好处。多数学者认为,“巴克利诉瓦莱奥案”强化了金钱在政治中的作用。詹姆斯·斯凯利·怀特批评道,最高法院以维护宪法第一修正案为名,在通过法律推动社会迈向政治平等的道路上,人为制造了最大的一块绊脚石,致使美国难以应对选举中的不平等。不断聚集的财富严重威胁和扭曲了政治竞选和投票活动(J.SkellyWright,MoneyandthePollutionofPolitics:IstheFirstAmendmentanObstacletoPoliticalEquality?ColumbiaLawReview,Vol.82,No.4,1982,pp.609-645.)。最高法院对“巴克利诉瓦莱奥案”的裁决成为“第二次世界大战”以来最受诟病的裁决之一,它遗留了很多隐患。例如它没有明确划定管制捐献和管制支出之间的界线,后来的实践表明候选人的竞选支出会为其带来某些捐献,因而可能会产生现实的或可能的腐败(CassR.Sunstein,PoliticalEqualityandUnintendedConsequences,ColumbiaLawReview,Vol.94,No.4,1994,pp.1390-1414.)。

二、“软钱”泛滥与收效甚微的《两党竞选改革法》

“巴克利诉瓦莱奥案”之后,国会随即对有关竞选经费的立法进行了修正,其中1979年国会对《联邦竞选法》的修正影响较大。为了加强普遍认为正在衰落的国家和地方政党组织,国会允许政党接受和使用“软钱”。“软钱”是指个人、企业或工会捐献给政党用于基层党组织建设活动的资金,如选民登记和动员投票等,但是不得用于支持特定候选人和竞选活动,也不能由候选人直接支配。由于不受《联邦竞选法》的管制,“软钱”迅速在竞选资金的法律上打开缺口。此前个人对候选人的捐献受到“硬钱”限制(“硬钱”是指对候选人的直接捐款,这类捐款受到《联邦竞选法》的严格限制),现在则可以借助“软钱”的伪装渗透进竞选中。利益集团可以通过向政党捐献“软钱”来影响选举。政党也积极利用“软钱”为本党候选人开展各种竞选活动,尤其是将大量“软钱”用于“议题支持广告”,认为这种做法是政党建设活动的一部分而属于合法行为。“软钱”强化了政党对“金主”的依赖性,削弱了对政党支出的法律限制。同时,政治行动委员会也迅速壮大起来,越来越多的国会议员成立了自己的政治行动委员会。20世纪80年代早期,在对国会竞选的捐献中,多数捐献来自政治行动委员会的巨额捐献和企业捐献,而非个人的小额捐献。自90年代开始,民主党和共和党对“软钱”的依赖程度加深,最显著的表现是“软钱”在竞选资金中所占的比例得到了显著提升。在1991-1992年选举周期里,“软钱”仅占到两党各自募集资金比重的16%;而在2001-2002年选举周期里,“软钱”分别占到民主党和共和党募集资金的56%36%

竞选过程中“软钱”的急剧膨胀与泛滥,导致了《联邦竞选法》约束金钱的能力大为削弱,如何遏制选举中的“软钱”成为竞选资金改革的重要议题。1992年,民主党控制的国会通过了竞选资金改革法案,对愿意接受支出限制的候选人配套公共资金,但是该法案遭到了时任总统老布什的否决。1994年,参众两院各自都通过了竞选资金改革法案,最终却由于两院在文本修订上未能达成共识而失败。1995年,参议员约翰·麦凯恩和拉塞尔·法因戈尔德提出一个消除政党“软钱”和严格限制独立组织的议题支持广告和从事竞选活动(electioneering)的法案。20014月,该法案在参议院以5941获得了通过,但是相似的法案被众议院否决。随着安然公司和世界通讯公司丑闻的曝光(这两个公司在选举中同时向两党候选人捐献了数百万美元),过去美国民众一直没有将竞选资金改革摆在重要位置,而此时他们强烈呼吁通过“麦凯恩—法因戈尔德法案”。20022月,在众议院民主党人的努力下,最终以240189促成了竞选资金改革法案的顺利通过。该法案就是著名的《两党竞选改革法》,并由当时的总统小布什签署生效。

《两党竞选改革法》是美国自20世纪70年代以来的一次重要的立法活动,竞选资金改革限制“软钱”的努力终于有所突破。《两党竞选改革法》涉及的内容众多,但主要集中在以下几个方面。首先,它取消了国家层面的政党“软钱”,禁止向政党全国委员会捐献“软钱”,并且将议题支持广告限制在大选前60日或初选30日之内。受管制的“硬钱”资助的议题支持广告不受此条款限制。其次,大幅提高了选举中“硬钱”的捐献额度。个人在每次选举中的捐款上限提至2000美元;个人每年向全国政党委员会的捐款上限增加到25000美元;在每个选举周期内,个人向候选人、政党和政治行动委员会的捐款额度提高至37500美元,并且可以根据通货膨胀的情况对金额作出调整。此外,《两党竞选改革法》还包括了一条重要的“百万富翁修正条款”,提高了利用公共资金竞选的候选人与自我筹资的候选人展开竞争时所能接收的捐款上限。

2003年,在“麦康纳诉联邦选举委员会案”中,最高法院以54支持了《两党竞选改革法》的主要条款。麦康纳参议员长期对《两党竞选改革法》持反对态度,他在参议院中发起过数次“议事阻挠”(filibuster),即通过无限提问和叙述拖延时间而致使法案流产。然而,《两党竞选改革法》并没有发挥预期的作用,相反却推动了“硬钱”的快速增长。在2003-2004年选举周期里,个人和政治行动委员会对联邦候选人和政党的捐献总额超过了10亿美元,将近上个选举周期“硬钱”金额的两倍。由于没有对独立支出进行限制,选举中“硬钱”增加的同时,“软钱”却并未减少。在2004年的总统大选中,一种新的规避《两党竞选改革法》的形式出现了,这就是备受争议的“527组织”。“527组织”是指《税收法》第527款规定的享有税收豁免权的政治组织,它们以影响联邦选举为主要目标,可以自由地募集选举资金,但是不受《联邦竞选法》的管制。在2003-2004年选举周期,个人捐给“527组织”的资金总额达到了599亿美元。2005-2006年选举周期内,个人捐给“527组织”的金额有所下降,仅有385亿美元;但是在此之后,“527组织”接受的“献金”发生了强烈反弹。到2013-2014年选举周期时已经突破了7亿美元(数据来源于“响应政治中心”,详见http://www.opensecrets.org/527s/index.php。“527组织”为候选人筹集竞选资金和特殊利益集团施加政治影响力提供了“合法”的渠道。

三、病入膏肓:“联合公民诉联邦选举委员会案”之后的恶化

20世纪70年代以来的竞选资金改革并没有消弭金钱政治问题,相反不断攀升的竞选资金严重地扭曲了美国的选举制度。在“麦康纳诉联邦选举委员会案”之后,《两党竞选改革法》仍遭到了持续的攻击。如2008年,在“戴维斯诉联邦选举委员会案”中,最高法院推翻了“百万富翁修正条款”。对竞选资金改革产生更大冲击和影响的是“联合公民诉联邦选举委员会案”。2007年底,非营利性组织“联合公民”试图播放一部批评希拉里·克林顿的影片,并对其进行了广告宣传。但是《两党竞选改革法》规定,企业或工会在大选前60日或初选30日之内,不得资助跟竞选有关的或诋毁候选人的言论。为了免于制裁,“联合公民”将联邦选举委员会诉至法庭。“联合公民”认为《两党竞选改革法》禁止企业和工会进行任何“竞选宣传”(electioneeringcommunication)是明显的违宪行为。但是地区法院援引“麦康纳诉联邦选举委员会案”驳回了“联合公民”的请求。在初审败诉之后,该案件最终被上诉至最高法院。20101月,根据宪法修正案第一修正案,最高法院以54作出裁决,推翻了《两党竞选改革法》限制企业或工会有关独立支出和竞选宣传的条款。这个裁决导致的直接后果是催生了大量的“超级政治行动委员会”。这些组织在联邦选举委员会登记注册并保证不会向候选人提供捐献,它们可以从企业、工会和个人募集和支出不受限制的资金公开支持或反对政治候选人。

“联合公民诉联邦选举委员会案”在美国社会引起了轩然大波,多数评论对之表达了强烈的愤慨。奥巴马也罕见地提出批评,认为最高法院对“联合公民诉联邦选举委员会案”的裁决,将为包括国外企业在内的特殊利益集团在选举中不受节制地花钱开启了闸门,赋予特殊利益集团以更多的权力,同时也遮蔽了普通美国人的声音。许多竞选资金改革者认为,最高法院的裁决将对美国民主制度造成灾难性的后果,指责“这是非常危险的一步,在美国不断蜕变为富豪统治的民主制度中,放任企业不受约束地追逐自身利益,削弱了政府尊重和保护人权的责任”(RadhikaBalakrishnanandJamesHeintz,CorporateControlofOurDemocracy:CitizensUnitedv.FederalElectionCommission,HuffingtonPost,July12,2010.)。在“联合公民诉联邦选举委员会案”中,富人和企业被赋予了随心所欲拿出金钱去影响选举和政策的权利,并且最高法院明显缩小了“腐败”的范畴,仅仅将腐败定义为换取特定政府行为的公开交易,而把寻求影响力的行为视为正常和可取的。如最高法院大法官安东尼·肯尼迪明确指出,“某人对民选官员拥有影响力或拥有渠道接近他们的事实并不意味着这些官员就是腐败的”(ZephyrTeachout,CorruptioninAmerica:fromBenjaminFranklinsSnuffBoxtoCitizensUnited,Cambridge:HarvardUniversityPress,2014,p.7.)。在该案件之后,国会通过了几个法案试图进行修正,不过收效甚微。在一片谩骂和指责声中,也有人士旗帜鲜明地表达了对最高法院的支持态度。曾任小布什政府经济顾问委员会主席格兰·哈巴德指出,自1974年国会修正《联邦竞选法》以来,候选人既不能自由募集不受限制的捐款,公民团体也不能自由表达他们的政治意见,有组织的政治讨论和活动受到新媒体和两党的操纵。竞选资金改革已经使得美国政治成为垄断竞争的典型代表,其中民主党与共和党的双头垄断受到法律的保护。他认为,“联合公民诉联邦选举委员会案”在两党和其他小党之间搭建了一个公正的竞争平台。现在通过类似政党的组织提供独立支出,使得双头垄断之外的小额捐献也可以参与竞选之中(GlennHubbardandTimKane,InDefenseofCitizensUnited:WhyCampaignFinanceReformThreatensAmericanDemocracy,ForeignAffairs,Vol.92,No.4,2013,pp.126-133.)。也有学者呼吁取消对竞选资金的限制,认为这样可以通过使选举更加公平和缩短过长的选季,而在事实上对那些处于弱势地位的挑战者是有利的(MatthewStreb,RethinkingAmericanElectoralDemocracy,NewYorkandLondon:Routledge,2015,pp.181-182.)。

20103月,地方上诉法院依据最高法院对“联合公民诉联邦选举委员会案”的裁决,在另一起案件中判定,不得限制个人对“超级政治行动委员会”的捐献。在2009-2010年选举周期里,83个“超级政治行动委员会”共接受捐献8918万美元,独立支出6264万美元。此后“超级政治行动委员会”无论是在数量上,还是接受捐献和支出的金额上都翻番了。在2011-2012年选举周期中,1310个“超级政治行动委员会”共接受捐献828亿美元,独立支出609亿美元(数据来源于“响应政治中心”,详见http://www.opensecrets.org/pacs/superpacs.php?cycle=2012。2014年,在“麦卡森诉联邦选举委员会案”中,最高法院以54裁定对个人捐献总额加以限制的做法违宪,从而推翻了对个人捐款总额的限制。在此之前,不仅个人对候选人、政党以及其他政治组织的捐献受到限制,而且个人捐献的总额也受到限制。如,在2011-2012年选举周期里,个人在每次选举中对候选人的捐献不得多于2500美元,每年向政党全国委员会的捐献不得多于30000美元。同时个人向所有联邦选举候选人的捐献总金额不得超过48600美元,向政党和政治行动委员会累积捐献金额不得超过74600美元。但是,在“麦卡森诉联邦选举委员会案”之后,这些限制都不复存在了。例如,在435位众议员和33位参议员换届的正常年份中,如果个人自由地向两党每位候选人都捐献2500美元,那么个人的捐款总额可以达到117万美元,是“麦卡森诉联邦选举委员会案”之前(48600美元)的24倍。可以说,当前美国的竞选资金改革已经彻底倒退到了1970年之前,而仅仅保留了一些基本的捐款限制。

四、美国竞选资金改革为何失败?

代议制民主的一个基本前提是,选民选出与自己政策偏好一致的代表,后者为了再次当选而服务于选民的偏好。然而,募集资金展开竞选削弱了政治家的政策偏好与其行动之间的关联,导致了与普通选民相比,“金主”能够对政策施加更大的影响,这从根本上扭曲了代议制民主(IvanPastineandTuvanaPastine,SoftMoneyandCampaignFinanceReform,InternationalEconomicReview,Vol.54,No.4,2013,pp.1117-1130.)。由于国会制定的规制竞选资金的法律条款逐渐被最高法院所推翻,导致了美国选举政治的“铜臭味”愈加严重。如自2000年以来的每次总统选举支出都在不断地刷新纪录。在2012年总统选举中,奥巴马和罗姆尼各自支出了7.2亿美元和4.5亿美元。面对日益高昂的竞选费用,美国前总统吉米·卡特也无奈地指出,美国的民主政治已经寿终正寝,沦为受到庞大资金左右的寡头政治。需要提及的是,奥巴马在2012年总统选举中获得了总额2.3亿美元的小额捐献。根据法律规定,小额捐献无须公开来源,因此无从查明捐献人的合法性。除了小额捐献之外,非盈利政治组织和“超级政治行动委员会”为了影响选民决定的政治支出也无须公开其来源,这些支出又被称为“黑钱”。2012年,共和党通过非盈利政治组织支出的“黑钱”达到了2.7亿美元。竞选支出的不断增加是与竞选捐献的持续攀升联系在一起的。回顾历史可以发现,美国在“金主政治”的深渊中越陷越深。1976年,美国总统选举接受的各类捐献总计1.14亿美元;2012年时则达到了13.8亿美元(资料根据美国联邦选举委员会统计的数据整理而得,详见http://www.fec.gov。此外,政治行动委员会对选举进程的渗透也到了无以复加的程度。尽管目前2015-2016年选举周期尚未结束,但是截至20163月,政治行动委员会获得的捐献金额已经突破了19亿美元(数据来源于美国联邦选举委员会网站,详见http://www.fec.gov/press/press2016/news_releases/20160627release.shtml。由于竞选需要庞大的开销,候选人必须投入大量的时间和精力用于筹集资金,根本无暇顾及如何解决社会问题和制定公共政策。因为对候选人来说,拉拢巨额捐献的“金主”远比讨好普通选民更加重要。这一点也充分暴露出美国选举制度的“金主”本质。时至今日,尽管竞选资金改革历经40余年,但是对金钱的限制却形同虚设,疏漏百出,催生的新问题远比试图解决的旧问题更多和更为严重。如果仅从最高法院和国会自身的结构性因素来看,竞选资金改革趋于失败主要有以下三个原因。

1.联邦最高法院:保守势力的大本营

美国向“金主政治”的步步蜕变,与最高法院通过一系列司法裁决逐渐松绑和推翻国会对竞选资金的法律限制有关,进而为选举中的政治献金与政治腐败开启了方便之门。但是最高法院何以会站在“民主”对立面,扮演保守的政治角色呢?著名政治学家罗伯特·达尔曾指出,最高法院多数大法官的政策取向往往与国会的多数意见保持一致,因此最高法院的司法审查不会对民主制度造成威胁(RobertA.Dahl,Decision-MakinginaDemocracy:TheSupremeCourtasa NationalPolicy-Maker,JournalofPublicLaw,Vol.6,No.2,1957,pp.279-295.)。然而,达尔忽视了终身制大法官的新陈代谢速度与选举周期并不一致的问题。“巴克利诉瓦莱奥案”即发生于这种背景下。在该案件中,巡回法院中支持《联邦竞选法》的6位法官有5人是民主党人,其中又有4人是肯尼迪和约翰逊在1962-1966年期间任命的(该期间的政府具有明显的改革色彩)。最高法院推翻限制竞选支出条款的7位法官有5人是共和党人,其中又有4人是尼克松在1969-1972年期间任命的(该期间的政府带有强烈的保守倾向)。“麦卡森诉联邦选举委员会案”与“巴克利诉瓦莱奥案”的情形十分相似。在该案中,5位支持推翻个人捐款总额限制的大法官由共和党总统任命,4位持反对意见的大法官由民主党总统任命。不过,罗伯特·马奇认为,达尔的判断并没有错误,共和党长期主导下的最高法院确实与政治多数意见保持一致,只是这个政治多数意见并非同时代的。在20世纪中期,每位总统在每个任期内平均可以任命两名大法官。但是这种状况自70年代起开始发生了变化,在此之后,民主党总统平均可以任命两名大法官,而共和党总统平均可以任命十名大法官(RobertE.Mutch,BuyingtheVote:AHistoryofCampaignFinanceReform,NewYork:OxfordUniversityPress,2014,p.190.)。最高法院对美国竞选资金改革的影响,充分体现其政治权力在不断扩张,它作出的许多裁决完全忽视了美国分权的宪政原则,以自己的意志压倒了立法机关的意志。1976-2015年期间,最高法院共裁决了24起涉及竞选资金的案件,扮演着政治选举最高仲裁者的角色。

2.参议院:通过法案的难度加大

那么,国会又为何不能有效地与最高法院抗衡呢?过去人们曾认为,国会在立法活动中出现僵局是因为行政机关和立法机关分属不同的党派所致。但是近年来的研究表明,美国的政治生活陷入了空前的政治极化之中(倪春纳:《民主因何而衰退——国外民主衰退成因研究的新进展》,《江海学刊》2016年第4期。),进而限制了国会作出集体行动的能力。国会中的政治极化现象自20世纪70年代就开始显露端倪,近年来由于愈发显著而引起了广泛关注。在20世纪70年代初期,民主党和共和党的意识形态尚有25%的重合部分;但是到了21世纪初,重合部分已经完全消失了(NolanMcCarty,KeithT.PooleandHowardRosenthal,PolarizedAmerica:TheDanceofIdeologyandUnequalRiches,Cambridge:MITPress,2006,p.31.)。

在参议院,目前制定法律的难度加大,需要达到3/5的绝对多数方能通过。当参议院审议法案时,个人、党派或者小团体可以使用“阻挠议事”迫使法案流产,除非3/5的参议员投票终结阻挠(cloture)。自1993年开始,阻挠议事和阻挠议事的威胁成为参议院的经常性现象。在1917-1971年间,每年只有一次终结阻挠动议;但是2009-2010年间,每周就有两次终结阻挠动议的尝试,但往往以失败而告终。议事阻挠数量的激增使得参议院成为立法活动的障碍。参议院中议事阻挠现象频繁发生,但是多数并不是出于真正的质疑和反对。以往议事阻挠需要一位或更多的参议员站立唱票,出于体力上的原因,持异议的参议员往往会被拖垮而放弃。现在单单是议事阻挠的威胁就足以将某项法案踢出立法议程,无须少数持反对意见的参议员付出任何政治成本。导致这种局面的原因并不是少数参议员的阻挠决心,而是不足60名参议员的多数派不愿卷入摩擦冲突和承担可能的后果。此外,议事阻挠成为参议院党派斗争最常见的武器。一般来说,党派在己方阵营必须获得至少60票才能通过某项立法,然而自1978年以来,除了2009-2010年间短暂的18个月之外,没有任何党派在参议院拥有超过60以上的席位。这就意味着单独任何党派都不可能轻松获得3/5的支持而顺利通过某个法案(WilliamCrotty(ed.),PolarizedPolitics:TheImpactofDivisivenessintheUSPoliticalSystem,London:LynnerReinnerPublishers,2015,pp.129-156.)。

3.众议院:保守共和党人的舞台

共和党在1994年国会选举中同时成为参议院和众议院的多数党。从第104届国会(1995-1997年)开始,除了短暂的中断之外,共和党一直是众议院的多数党。在共和党的主导下,众议院的所有投票都以政党为界线,共和党可以根据自己的意愿通过或否决任何法案。与此同时,所有众议院议员与中间选民和所属党派的中间立场相比都要激进,在参议院中也存在同样的情形。越来越多激进的议员候选人入主国会,加剧了两党的意识形态鸿沟,致使国会本身失去了进行政策折中与调和的可能性。2012年,托马斯·曼恩和诺曼·奥恩斯坦两位政治立场相左的学者一致指出,高度的党派纷争导致了国会和美国处于制度崩溃的边缘。他们认为,受到种族、宗教原教旨主义、经济发展和爱国主义等诸多因素的推动,美国南部的政党发生了重大重组,致使国会内部保守民主党人数量急剧下降,保守共和党人数量快速上升。在20世纪80年代,保守民主党人占到民主党党员人数的1/3,而2011年时该比例仅有10%(ThomasE.MannandNormanJ.Ornstein,EvenWorseThanItLooks:HowTheAmericanConstitutionalSystemCollidedWithTheNewPoliticsOfExtremism,NewYork:BasicBooks,2012,pp.47-48.)。有意思的是,众议院的政治极化还直接加剧了参议院的政治极化。有学者发现,参议院中的政治极化与共和党“金里奇参议员”(GingrichSenators)群体密切相关。这些参议员此前均在众议院担任议员,与那些没有担任众议院议员经历的共和党参议员相比,“金里奇参议员”的政治态度要更加保守(SeanM.TheriaultandDavidW.Rohde,TheGingrichSenatorsandPartyPolarizationin theU.S.Senate,JournalofPolitics,Vol.73,No.4,2011,pp.1011-1024.)。

总之,仅从最高法院和国会自身的结构性因素来看,最高法院大法官的终身制和国会中的政治极化现象,是竞选资金改革趋于失败的重要原因。由于这些问题涉及美国的宪政体制,非经重大的政治改革不可能得到彻底解决,这也意味着未来美国将会继续在“金主政治”的深渊中越陷越深。

 

参考文献:

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[5]〔美〕詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯:《近距离看美国政治》,吴爱明等译,北京:中国人民大学出版社,2016年。

[6]BruceCain,DemocracyMoreorLess:AmericasPoliticalReformQuandary,Cambridge:CambridgeUniversityPress,2015.

[7]RaymondJ.LaRajaand BrianF.Schaffner,CampaignFinanceandPoliticalPolarization,AnnArbor:UniversityofMichiganPress,2015.

[8]RobertE.Mutch,BuyingtheVote:AHistoryofCampaignFinanceReform,NewYork:OxfordUniversityPress,2014.

(作者单位:南京大学马克思主义学院)

(编辑:黄华德)

 

 

网络编辑:张剑

 

 

 

来源:《马克思主义研究》2016年第10

发布时间:2017-03-30 23:11:00